核心内容：当发生建设用地使用权转让合同纠纷时，应该如何处理?下面由法律快车小编为您介绍，希望对您有帮助。

　　原告*公司(以下简称“*公司”)诉被告官渡区*镇政府(以下简称“*镇政府”)、被告昆明市*公司(以下简称“昆明市*公司”)土地使用权转让合同纠纷一案，本院于2004年5月26日受理后，依法组成合议庭，于2004年6月17日公开开庭进行了审理。原告*公司的法定代表人王兴平，被告*镇政府的诉讼代理人李**、张**，被告昆明市*公司的诉讼代理人杨*、王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　原告*公司起诉称：昆明市官渡工业园区由*镇政府主办、昆明市*公司承办，1999年初被告以官渡工业园区名义向社会招商。原告了解到招商条件相对优惠，对方主体又系政府成立，遂于同年3月8日与官渡工业园区招商部签订了《建设昆明官渡工业园区用地合同》。合同约定，工业园区将位于其内16170平方米的土地使用权出让给原告。合同订立后，原告支付了65万元的土地出让费。2001年官渡区土地管理局委托青海第一测绘院昆明分院对原告依合同约定取得的地块进行测绘并出具了宗地图，其面积为12335.7平方米，2002年8月3日工业园区致函原告称：将信守契约，完全履行双方签订的合同，正全力同有关部门协商解决办理土地使用证，望做好前期准备工作，以便土地使用证办妥后，立即启动投资项目的建设。由于土地使用证一直未办妥，原告虽做好了前期准备工作，但不敢贸然投资建厂，故一直在耐心等待被告及工业园区为其办理土地使用证。但是被告*镇政府不但不为原告办理土地使用证，反而背着原告于2004年3月15日将原告该宗地内的7992平方米土地使用权以96万元出让给了云南恒孚暖通空调有限公司使用。被告的行为严重损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求判令两被告：一、继续履行《建设昆明官渡工业园区用地合同》;二、连带赔偿原告因其违约给原告造成的利息损失和其他损失35万元;三、连带承担本案诉讼费用。

　　被告*镇政府答辩称：一、*镇政府与原告没有建立任何法律上的权利义务关系，原告诉状中提及的《建设昆明官渡工业园区用地合同》是昆明市*公司擅自以官渡工业园区招商部的名义对外签订，*镇政府不予认可;二、*镇政府是官渡工业园区的土地使用权人，有权和云南恒孚暖通空调有限公司签订土地使用权出让合同，本案诉讼是原告与被告昆明市*公司之间的纠纷，与*镇政府无关，原告应向被告昆明市*公司主张权利。综上，请求驳回原告对*镇政府的起诉。

　　被告昆明市*公司答辩称：一、昆明市*公司不应成为本案的被告;二、原告于1999年3月8日与官渡工业园区招商部签订的《建设昆明官渡工业园区用地合同》合法有效，应当继续履行，合同义务人是*镇政府而非昆明市*公司。

　　综合各方诉辩主张，本案的争议问题是：*镇政府是否曾委托昆明市*公司代为招商?

　　诉讼中，双方当事人对本案以下事实没有争议：

　　1998年4月22日，*镇政府通过板政发(1998)19号文“关于成立‘金三角工业园筹建办公室’的通知”，决定成立“金三角工业园筹建办公室”，专门负责金三角工业园的筹建工作，“办公室”设在大板桥镇政府内，由卢兴华同志任办公室主任，成员包括王立松、卢高升等同志。卢高升即昆明市*公司的法定代表人。1998年6月15日，大板桥镇板桥办事处三甲村委会和昆明市*公司签订《建设金三角工业园用地合同书》，约定三甲村委会出让约500亩(以实测为准)的土地使用权，有关征地手续由大板桥镇政府征用在昆明市*公司名下，土地使用证及有关手续由昆明市*公司保管，产权归属昆明市*公司，*镇政府在该合同书上加盖了印章。1998年7月2日，*镇政府通过板政复(1998)9号文“关于建设《金三角工业园》的批复” 告知昆明市*公司：同意开发建设金三角工业园区，具体开发由昆明市*公司实施。1998年10月9日，官渡区人民政府就昆明市官渡工业园区一期工程建设方案向昆明市人民政府请示，请示工程为昆明市官渡区工业园区一期工程，主办单位为昆明市官渡工业园区工程建设指挥部，承办单位为昆明市*公司，拟建的官渡工业园区地点选择在大板桥镇三甲村。1998年12月9日，*镇政府向官渡区城镇建设规划局作出板政请字(1998)第28号“关于拟建官渡工业园区的规划定点报告”的请示，请示中明确“经昆明市官渡区人民政府及有关部门多次研究、反复论证，昆明市官渡工业园区由官渡区人民政府主办，昆明市*公司承办，实行自己配套，滚动式发展，不花国家一分钱，建成集科、工、贸为一体的云南独家大型小商品生产基地”。1998年12月27日，官渡区人民政府向*镇政府下发官政复(1998)358号文“关于同意大板桥镇小集镇建设规划及乡镇企业建设规划的批复”，原则上同意该乡镇企业建设中的官渡工业园区规划。1999年1月20日，昆明市计划委员会向官渡区计经委下发市计[1999]24号文“关于官渡区大板桥大型小商品批发市场项目建议书的批复”，同意建设官渡区大板桥大型小商品批发市场项目。1999年1月21日，云南省土地管理局向官渡区人民政府发云土函(1999)3号“关于官渡区大板桥集镇建设及官渡工业园区一期工程建设用地预审意见的复函”，同意该项目选址在大板桥镇三甲村内荒坡和废弃地上建设，由建设单位尽快办理项目审批、环保评估和规划设计等有关事宜，待条件成熟后再按规定正式办理用地的报批手续。1999年2月9日，*镇政府就官渡工业园区用地项目取得建设用地规划许可证，用地位置位于大板桥三甲村。1999年7月18日，官渡区土地管理局、*镇政府、板桥办事处、大板桥镇三甲村委会共同签订《征地协议》，约定“官渡工业园区征用大板桥镇板桥办事处荒地950.133亩，其中办事处116亩，三甲村834.133亩，用于建‘官渡区工业园区’”，协议还就征地补偿事宜作出了约定。2000年2月13日，官渡区土地管理局就工业园编制了《供地方案》，建设用地单位名称为官渡区大板桥镇政府，总面积63.3422公顷。2000年3月31日，云南省土地管理局向昆明市土地管理局下发云土复[2000]建字32号文，“关于官渡区大板桥镇集镇建设及官渡工业园区建设用地的批复”，同意将大板桥镇大板桥办事处及三甲村集体土地63.3422公顷征为国有土地。2000年10月，*镇政府取得国有土地使用证，使用权取得方式为划拨，使用面积为633422.10平方米，该地块座落于官渡区大板桥镇三甲村。2000年12月25日，*镇政府因向大板桥农村信用合作社借款而将取得的633422.10平方米的国有土地使用权设立抵押并办理了登记。

　　1999年2月23日至2000年3月29日，官渡工业园区招商部多次在《春城晚报》和《昆明日报》登载官渡工业园区招商公告，招商公告中承诺包含国有小宗土地使用权的出让;1999年11月27日和2000年4月11日，《昆明日报》还两次就官渡工业园区的发展建设进行专门报道。

　　1999年3月8日，昆明五华达兴物资贸易公司与昆明市官渡工业园区招商部签订了《建设昆明市官渡工业园区用地合同》，约定官渡工业园区招商部将位于*镇政府以东的株林荒山原状土地16170平方米出让给昆明五华达兴物资贸易公司。合同订立后，昆明五华达兴物资贸易公司分三次共支付了65万元土地出让金给官渡工业园区招商部。2004年3月15日，*镇政府同云南恒孚暖通空调有限公司签订《官渡工业园区土地出让协议》，将同一地块上面积7992平方米的国有土地使用权出让给云南恒孚暖通空调有限公司使用，使用年限为50年。

　　昆明五华达兴物资贸易公司于2002年12月30日因未年检而被昆明市五华区工商行政管理局注销。其主管部门五华北门劳动服务公司决定昆明五华达兴物资贸易公司相关债权债务由*公司承担，飙宏公司明确表示愿意承担相关债权债务，官渡工业园区招商部也同意由*公司代原昆明五华达兴物资贸易公司继续履行《建设昆明市官渡工业园区用地合同》。

　　另，*镇政府和昆明市*公司在开发官渡工业园区项目的过程中有过合作，工业园区由*镇政府开办，昆明市*公司进行过投资。官渡工业园区招商部的印鉴一直由昆明市*公司保管, 昆明五华达兴物资贸易公司与官渡工业园区招商部签订的《建设昆明市官渡工业园区用地合同》中招商部的合同签订人张鑫是昆明市*公司工作人员。金三角工业园区项目和官渡工业园区项目针对的是同一地块，《建设金三角工业园用地合同书》中所涉及土地500亩(以实测为准)包含于官渡工业园区征地所批的950亩土地内。昆明市官渡工业园区开发建设指挥部于1999年12月成立，2000年1月6日经批准使用印鉴。

　　关于原告和被告争议的问题：*镇政府是否曾委托昆明市*公司代为招商?

　　原告*公司认为*镇政府曾委托昆明市*公司代为招商,对其主张的事实，*公司提供了以下证据材料予以证明：1、板政复(1998)9号文“关于建设《金三角工业园》的批复”;2、官政请字(1998)52号文“关于昆明市官渡工业园区一期工程建设方案的请示”。被告*镇政府对两份文件真实性无异议，但对证明观点有异议，证据1只是*镇政府的构想，能否成立需要上级主管部门的审批;证据2只是请示，能否实施不确定。被告昆明市*公司对该两份证据材料予以认可，并同意原告的证明观点。

　　被告*镇政府认为其从未委托过昆明市*公司代为招商，因此，*镇政府并无证据提供。

　　被告昆明市*公司认为*镇政府委托过昆明市*公司代为招商，对其主张的事实，昆明市*公司提供了以下证据材料予以证明：1、板政发(1998)19号文“关于成立‘金三角工业园区筹建办公室’的通知”;2、板政复(1998)9号文“关于建设《金三角工业园》的批复”;3、《建设金三角工业园区用地合同书》;4、2000年10月31日《昆明市官渡工业园区开发建设指挥部会议纪要》。原告质证予以认可。被告*镇政府对证据材料1-3的真实性予以认可，但认为《建设金三角工业园区用地合同书》因三甲村出让土地的行为违反法律强制性规定，合同无效;证据4因没有任何单位和个人的签章，不能作为证据使用。

　　双方当事人对被告方提交的证据材料真实性没有异议的部分，本院将之作为诉讼证据予以确认，但能否证明双方主张，需综合本案事实和其他证据予以认定;被告昆明市*公司所举证的2000年10月31日《昆明市官渡工业园区开发建设指挥部会议纪要》因该证据材料无任何单位和个人的签章，只是一份打印件，被告*镇政府对真实性不予认可，本院不作为本案诉讼证据予以确认。

　　本院认为，根据板政发(1998)19号文“关于成立‘金三角工业园区筹建办公室’的通知”、板政复(1998)9号文“关于建设《金三角工业园》的批复”和官政请字(1998)52号文“关于昆明市官渡工业园区一期工程建设方案的请示”、板政请字(1998)第28号文以及《建设金三角工业园用地合同书》中存在的前后连续性、标的指向的同一性以及双方诉讼中确认的“金三角工业园区项目和官渡工业园区项目针对的是同一地块，只是面积有所不同”的无争议事实，可以确认，金三角工业园区就是官渡工业园区在申办初期所使用过的名称。在板政复(1998)9号文“关于建设《金三角工业园》的批复”中*镇政府向昆明市*公司明确告知：金三角工业园的具体开发由昆明市*公司实施。具体开发就包括招商活动在内，故*镇政府通过该文件对昆明市*公司的招商活动予以了明确的授权，诉讼中*镇政府主张昆明市*公司的招商行为与其无关的主张不能成立。根据庭审中双方确认的事实，昆明市官渡工业园区招商部印鉴一直由昆明市*公司保管，招商部从未进行过任何登记，我院作出的(2002)昆民二终字第285号生效民事判决书已经确认“昆明市官渡工业园区招商部系昆明市*公司下设部门”，对该事实昆明市*公司未能提供有效证据予以推翻，本院对该事实直接予以确认。综上，可以确认昆明市官渡工业园区招商部是昆明市*公司为开展招商而设立的机构。昆明市官渡工业园区招商部是昆明市*公司下设部门，是否意味着招商部对外的行为应由昆明市*公司承担责任?本院认为，官渡工业园区招商部虽然是昆明市*公司下设部门，但昆明市*公司进行招商的行为是根据官渡工业园区的主办单位*镇政府的授权，原告签订合同是在看到《春城晚报》和《昆明日报》登载的官渡工业园区招商公告后按公告地点找到官渡工业园区招商部，出于对当地有影响的媒体不会登载虚假公告、即使登载也会很快有人提出异议的信任，原告与官渡工业园区招商部订立了《建设官渡工业园区用地合同》，并履行了部分付款义务，支付了合同约定的一半价款。自合同签订始，直至转让给原告的土地使用权再次被转让的很长一段时间内，土地使用权人*镇政府也没有对原告占有该地块的事实提出任何异议。虽然与原告事实上直接签订合同的是昆明市*公司，但*镇政府通过其招商前的授权行为和招商过程中及招商后的默认行为，可以认定昆明市*公司是*镇政府招商活动的代理人，双方是委托和被委托的关系，昆明市*公司只是作为*镇政府的代理人以自己的名义对外和原告签订《建设官渡工业园区用地合同》。

　　飙宏公司和*镇政府于1999年3月8日签订的《建设官渡工业园区用地合同》名为土地使用权出让，但因为该土地使用权“出让方”并非国家土地管理部门，而是*镇政府，根据2000年10月*镇政府以划拨方式取得国有土地使用权的事实，双方用地合同实为土地使用权转让，土地转让方应是土地使用权人、官渡工业园区的主办单位*镇政府。因为转让方*镇政府是以划拨方式取得土地使用权，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，划拨土地使用权的转让要经过土地管理部门的批准，方能转让。另根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一)第九条的规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。”本案《建设官渡工业园区用地合同》自双方签订后，在一审法庭辩论终结前，当事人并未办理批准手续。就划拨土地使用权转让的相关程序经本院到昆明市国土资源局了解，划拨土地使用权在签订转让合同后，经补办土地使用权出让手续、补交土地出让金和缴纳相关契税后是可以转让的，本案双方并未补办相关土地使用权出让手续和补交土地出让金，在一审法庭辩论终结前，也没有任何一方当事人向本院提出补办相关手续的申请，原、被告双方未按规定办理批准手续就擅自转让划拨土地使用权的行为，直接导致了本案《建设官渡工业园区用地合同》成立但未生效，因为合同未生效，对合同双方并无法定拘束力，而原告飙宏公司所主张的两被告继续履行合同和承担违约责任的诉讼请求应建立在合同有效的前提下，故无法得到支持。本院认为，鉴于土地使用权区别于普通商品的特殊性和重要性，基于保障社会经济秩序和交易安全的考虑，土地使用权转让与普通商品流转在国家立法的限制程度上有显著的区别，在认定土地使用权转让合同效力问题上，我国土地管理法规和相关司法解释有着较多的强行性规定，作为参与土地使用权流转的各方当事人，在参与土地使用权流转前，应当严格执行相关土地管理法规的规定，审慎决定自己的行为，严格依法行事，自负其责。否则，就必须为自己不遵守规则的行为承担相应的法律责任，本案原告在国家对划拨土地使用权转让必须经土地管理部门批准有明确规定的情况下，未经相关部门批准，仍然和土地使用权转让方擅自签订合同，事后也未办理批准手续，在一审过程中仍未提出申请要求补办土地使用权出让的相关手续，因而合同成立但未生效，导致其诉讼请求无法得到支持，正是其未严格依法行事应承担的风险。

　　综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：

　　驳回原告*公司的诉讼请求。

　　本案案件受理费19306.25元,由原告*公司负担。

　　如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。

　　双方当事人均服判的，本判决即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行本判决，享有权利的当事人可在本判决规定的履行期限届满后法律规定的期限内向本院申请强制执行：双方或一方当事人是公民的，申请强制执行的期限为一年;双方均是法人或其他组织的，申请强制执行的期限为六个月。